특위 핵심쟁점 놓고 1·2안 제시

법률 우위·중앙중심주의 여전

文 “지방정부·의회 불신 감안”

지난 13일 청와대에 보고된 국민헌법자문특별위원회(이하 자문특위)의 정부 개헌안 초안이 문재인 대통령의 공약인 '연방제 수준의 지방분권'을 실현하기에는 크게 미흡한 것으로 나타났다.

18일 자문특위와 지방분권 시민사회단체 등에 따르면 정부 개헌안 초안에는 지방분권과 관련한 내용이 전문과 총강 등에 '대한민국은 지방분권을 지향한다'는 내용이 담겼다. 국가와 지방정부 간 사무를 배분할 때 지방정부가 1차적 권한을 갖고， 중앙정부가 나머지 부족한 부분을 채워주는 '보충성의 원칙' 등이다.

그러나 입법권과 재정권 등 지방분권 핵심 쟁점에 대해서는 1, 2안으로 복수안을 제시, 대통령이 결정하도록 했다.

문제는 1, 2안 모두 '연방제에 준하는 지방분권'이라는 기대치와는 간극이 크다는 것이다. 자치입법권의 경우 국민기본권 제한의 법률유보 조항(헌법 제37조 2항)을 자치법률로까지 완화하는 것이 1안이다. 2안은 '법령의 범위 안에서' 자치규정을 제정할 수 있도록 한 조항을 '법률에 위반되지 않는 범위 내에서'로 개정하는 내용이 담긴 것으로 전해졌다.

시민단체에서는 “1, 2안 모두 법률 우위의 원칙을 확인한 것에 불과하다”는 지적이다.

재정권과 관련해서는 지방자치단체가 재량에 맞게 자율적으로 과세하도록 '자치세'라는 명칭을 헌법에 담는 1안과 지방정부가 조례 형식으로 과세할 수 있도록 법률에 위임하는 2안이 담긴 것으로 알려졌다. 청와대는 조세법률주의를 손보지 않는다는 방침이어서 과거의 방식을 그대로 유지하는 2안이 채택될 가능성이 높은 상황이다.

이에 따라 지역에서는 자문특위가 낡은 중앙중심주의 논리에서 벗어나지 못한 것 아니냐는 지적이 나오고 있다. 특히 지난 1월 신년 기자회견에서 “지방정부는 충분한 지방분권 역량을 갖추고 있다”고 강조한 문 대통령이 이번 초안을 보고받는 자리에서는 “지방정부·의회에 대한 불신을 현실적으로 감안하지 않을 수 없다”고 말한 것도 입장 변화로 받아들여지고 있다.

박재율 지방분권전국연대 상임대표는 “지방분권은 중앙집중형 국가체제의 한계가 온 상황에서 국가운영의 패러다임을 혁신하자는 것인데， 초안은 지방분권 생색만 낸 모양새”라며 “연방제 수준의 지방분권을 수차례 언급한 문 대통령은 초안을 전면 재검토해 제대로 된 지방분권 개헌안을 발의해야 한다”고 강조했다.

서울=유병욱기자 newybu@